Dr. René Wiederkehr

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Bemessungsgrundsätze des Kausalabgaberechts

Kausalabgaben setzen ein direktes Austauschverhältnis zwischen staatlicher Leistung und Abgabe voraus. Allen Arten von Kausalabgaben ist daher grundsätzlich gemeinsam, dass sie das Äquivalenzprinzip beachten müssen, wonach sich Abgabe und staatliche Leistung zu entsprechen haben. Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gesamtertrag aus den Abgaben den Gesamtaufwand des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig überschreiten darf. Das Kostendeckungsprinzip gilt nur für kostenabhängige Abgaben und ist dem Begriff der Kausalabgaben - im Gegensatz zum Äquivalenzprinzip - nicht immanent. Die beiden für das Kausalabgaberecht zentralen Bemessungsgrundsätze lassen einen beträchtlichen Beurteilungsspielraum offen. Deren Konkretisierung ist weitgehend von Praktikabilitäts- und Zweckmässigkeitsüberlegungen geprägt. Diese Aushöhlung der beiden Prinzipien ist nicht unbedenklich, steigt doch aus finanzpolitischen Gründen in Bund, Kantonen und Gemeinden der Druck, durch die Erhöhung der Kausalabgaben die in den letzten Jahren durch Steuersenkungen verminderten Steuereinnahmen zu kompensieren. Umso dringender ist eine schärfere Fassung des Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzips.

Sonderabgaben

Das Gemeinwesen erhebt eine Fülle von Abgaben, die sich - zumindest auf den ersten Blick - nicht in das bipolare System der Steuern und Kausalabgaben einordnen lassen. Derartige Abgaben werden - im Sinne eines Arbeitstitels - als Sonderabgaben bezeichnet. Eine nähere Prüfung dieser Abgaben ergibt, dass sich lediglich die reinen Lenkungsabgaben in überzeugender Weise von den Kausalabgaben bzw. Steuern abgrenzen lassen. Die anderen Arten von Sonderabgaben, die zumindest auf Bundesebene teilweise geschaffen wurden, um den Verfassungsvorbehalt für Steuern zu umgehen, sind indessen entweder den Steuern oder den Kausalabgaben zuzuordnen. Damit kann am bipolaren System grundsätzlich festgehalten werden. Ebenso müssen die kausalabgabe- bzw. steuerrechtlichen Anforderungen für bestimmte Abgabearten - wiederum mit Ausnahme der reinen Lenkungsabgaben - nicht modifiziert werden. Das herkömmliche System des Abgaberechts hat sich grundsätzlich bewährt und besteht auch den Praxistest.

Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens nach Art. 89 Abs. 1 BGG

Das Bundesgericht anerkennt in ständiger Rechtsprechung die Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel, falls diese gleich oder ähnlich wie Privatpersonen oder aber in hoheitlichen Befugnissen berührt sind. Die Praxis zu diesen beiden Fallgruppen ist nicht gefestigt. Insbesondere die Betroffenheit in vermögensrechtlichen Interessen führt immer wieder zu heiklen Abgrenzungsfragen. Es fehlt an überzeugenden Kriterien, um die beiden Fallgruppen gegeneinander abzugrenzen. Von den beiden Fallgruppen werden zudem sehr unterschiedliche Konstellationen erfasst, die sich kaum auf einen gemeinsamen Nenner zurückführen lassen. Darüber hinaus ist die Regelung des allgemeinen Beschwerderechts auf Privatpersonen zugeschnitten, die in ihren privaten Interessen berührt sind. Sie passt hingegen nicht auf die Geltendmachung hoheitlicher Interessen. Entsprechend bekundet das Bundesgericht beträchtliche Schwierigkeiten, eine einigermassen kohärente Praxis zu entwickeln. Aus diesen Gründen wird im Rahmen dieses Beitrags eine grundsätzliche Reform der Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen vorgeschlagen.

Das rechtlich geschützte Interesse nach Art. 115 lit. b BGG

Im Gegensatz zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten oder zur Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht ist nach Art. 115 lit. b BGG erforderlich, dass die beschwerdeführende Person in rechtlich geschützten Interessen betroffen ist. Die angerufene Bestimmung muss einen Rechtsanspruch einräumen und zumindest auch dem Schutz individueller Interessen dienen. Im Allgemeinen kann der Rechtsanspruch durch ein verfassungsmässiges Recht, durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder durch Verfahrensgarantien begründet werden. Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu diesen Fallgruppen überzeugt mehrheitlich, auch wenn jüngst - namentlich im Hinblick auf Einbürgerungs- und Prüfungsentscheide - gewisse Unsicherheiten in der Auslegung des Begriffs des «rechtlich geschützten Interesses» zu beobachten sind.

Die Beschwerdebefugnis des Konkurrenten

Nach unserer Wirtschaftsverfassung ist Wettbewerb prinzipiell erwünscht. Konkurrenten sind deshalb nicht schon aufgrund der blossen Befürchtung, einer verstärkten Konkurrenz ausgesetzt zu sein, zur Beschwerde legitimiert. Es bedarf nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts insbesondere einer wirtschaftspolitischen oder sonstigen speziellen Regelung, welche die Konkurrenten in eine besondere Beziehungsnähe untereinander versetzt. Nach der hier vertretenen Auffassung ist die Umschreibung der materiellen Beschwer eines Konkurrenten an den Vorgaben des Art. 48 Abs. 1 VwVG bzw. Art. 89 Abs. 1 BGG zu orientieren und mit Blick auf Art. 94 Abs. 1 BV verfassungskonform auszulegen. Danach ist ein Konkurrent zur Beschwerde legitimiert, wenn es infolge eines staatlichen Entscheids zu Wettbewerbsverzerrungen unter den betreffenden Marktteilnehmern kommt und diese dadurch einen Wettbewerbsnachteil erleiden.

Fairness als Verfassungsgrundsatz - eine Skizze

Der vorliegende Beitrag knüpft an die Habilitationsschrift «Fairness als Verfassungsgrundsatz» an und hat zum Ziel, die Grundideen, die dem Fairnessprinzip zugrunde liegen, für Lehre und Praxis nochmals aufzuzeigen. Ferner sollen konkrete Rechtsprobleme diskutiert werden, die sich mithilfe des Fairnessprinzips einer möglichen Lösung zuführen lassen. Das Fairnessprinzip stellt in erster Linie einen Massstab für die Verfahrensgerechtigkeit dar (prozessuales Fairnessprinzip, Fair-Trial-Gebot). Ausserhalb der prozessualen Bedeutung gilt das Fairnessprinzip als heuristische Maxime, welche lediglich die Auslegung bestehender Normen beeinflusst, nicht jedoch selbstständige Rechtspositionen gewährleistet (Fair-Play-Gebot). Auf der Grundlage verschiedener Modelle kann versucht werden, Fairness als einen allgemeinen Rechtsgrundsatz des öffentlichen Rechts zu begründen und in Art. 5 BV zu verankern (materiales Fairnessprinzip). Um einen allgemeinen Rechtsgedanken zu einem Rechtsprinzip zu erheben, muss die Normativität dieses Prinzips für die Rechtsordnung nachgewiesen werden. Letztlich ist dabei ein topisches Vorgehen massgebend, indem aus Aspekten von Nachbardisziplinen des Rechts, welche den Kontext des Rechts beschreiben, Argumente für die Zweckbestimmung von Rechtsnormen gewonnen werden. Argumentativ geht es hauptsächlich um die Frage, ob bereits heute gute Gründe dafür bestehen, das Prinzip der Fairness als ein Rechtsprinzip anzuerkennen. Die Verwirklichung eines eigenständigen materialen Fairnessprinzips hängt ferner davon ab, inwiefern es gelingt, diesem Grundsatz konkrete Gehalte zuzuordnen und diese in der Rechtssetzung sowie der Rechtsanwendung fruchtbar zu machen. Es geht mit anderen Worten um die Frage, ob das (materiale) Fairnessprinzip eine sinnvolle Lösung unterschiedlichster Rechtsprobleme erlaubt.

Das Legalitätsprinzip im Kausalabgaberecht

Die aus Zweckmässigkeitsüberlegungen errichtete Sonderordnung, die sich im Kausalabgaberecht etabliert hat, genügt den heutigen Anforderungen an das Legalitätsprinzip nicht mehr. Im Steuerrecht hat die Anwendung der in Lehre und Praxis anerkannten Anforderungen an die Normstufe und die Normdichte bisher kaum zu ernsthaften Problemen geführt. Sie belassen den rechtssetzenden Organen immer noch einen erheblichen Beurteilungsspielraum. Auf die Lockerungen der Vorgaben an die Normstufe und an die Normdichte, falls das Mass der Abgabe durch das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip begrenzt wird, kann verzichtet werden. Es sprechen insgesamt wenige Gründe dagegen, die steuerrechtlichen Anforderungen an die Normdichte und die Normstufe auf das Kausalabgaberecht zu übertragen.
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